新时代我国城市综合交通高质量治理与精准缓堵对策
作者简介
钱林波，南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司副董事长 、总经理、党委副书记、总工、教授级高级工程师，国务院政府特殊津贴专家，第六届全国优秀科技工作者，江苏省有突出贡献中青年专家，中国城市规划学会城市交通规划专委会副秘书长，中国智能交通协会静态交通专委会副主任，全国城市道路交通文明畅通提升行动计划专家组资深专家，北京交通大学、南京林业大学、苏州大学、河海大学兼职教授，江苏省“333高层次人才培养工程”第三层次培养对象，江苏省“六大人才高峰”培养对象，江苏省城市规划研究会综合交通专委会秘书长， 江苏省第四批产业教授。
01
客观认识中国城市交通发展的新特点
在新的发展阶段，中国城市交通发展背景发生重大转变。1)城镇化增长速率在减缓，人口的老龄化加剧，不同城市人口增长动力差别巨大。2)城市空间由原来的外延扩张转向存量内涵发展。3)小汽车规模持续快速增长，居民出行对小汽车的依赖更加明显，道路供需矛盾突出，交通拥堵持续加剧。4)环境污染问题更加突出，道路交通对环境污染贡献持续增长。5)大规模的公共交通投入未能实现公共交通客运量和交通效率的明显提升，公共交通发展瓶颈凸显。
02
明确城市交通高质量发展的内涵与转变治理理念
纵观改革开放以来城市交通发展的历程，主要经历从缓解城市道路供需矛盾、加大道路基础设施供给，到提升公共交通服务、转变城市交通发展模式，再到强化生态文明、绿色发展、安全发展等高质量发展理念等阶段。在新发展阶段，虽然城市交通发展环境受到综合因素的影响和制约，但是其实现人和物的移动效率提升的本质不会改变。
过去城市交通治理与缓堵更多聚焦于道路交通层面，在机动车交通需求和道路供给能力的匹配关系上下功夫。然而，交通政策、城市空间布局、交通结构、规划设计、设施供给、交通组织、公共汽电车运营和价格成本等因素对城市道路交通拥堵都有不同程度的贡献。因此，交通拥堵治理是一个复杂综合的系统工程。
过去城市交通拥堵治理主要针对交通流，结果形成了越治越堵、越堵越治的恶性循环。因此需要既针对交通流也针对交通源，既针对偶发性的交通拥堵也关注常发性的交通拥堵，做到标本兼治、长效治理和系统治理。
03
城市道路交通高质量发展和交通拥堵精准治理对策
01
加强小汽车交通发展与公共交通发展的政策协同
交通拥堵治理成效不理想的一个重要原因是小汽车交通发展政策与公共交通发展政策的不协调，体现在既要改善小汽车使用环境又要推进公共交通优先。国际经验表明，小汽车使用的便利性比公共交通使用的便利性更能影响居民对公共交通方式的选择决策。小汽车拥有与使用是两个完全不同的概念，国外城市也积极发展汽车产业，但是对小汽车在城市中的使用采取严格的管控政策。落实国家绿色发展理念，减少城市、特别是超(特)大城市居民对小汽车出行的依赖，要从顶层制度设计和国家战略高度体现各类交通工具使用环境建设的协调性。
02
公共交通引导和支撑国土空间紧凑集约发展
在国土空间发展从增量扩张进入到存量优化的新阶段，城市功能提升及空间结构优化需要通过存量低效空间资源的更新来实现。公共交通支撑和引导存量空间资源的高效利用，一方面提供国土空间资源混合高密度开发利用的交通服务支撑条件，另一方面从交通源角度搭建方式选择和交通结构转型的外部环境。
03
全面提高公共交通全出行链的服务竞争能力
多年来公共交通发展更多集中在网络供给和优化上，缺乏基于公共交通全出行链服务质量提升的影响因素和机理分析。在“门到门”的出行服务上，基于公共交通的出行服务链瓶颈多、障碍多，与小汽车相比缺乏竞争力。
应立足于维持和提升城市既有公共交通资源的高效利用，通过公共交通设施的微改造和基于既有公共交通网络形成适应城市居民需求的公共交通出行服务。对于超(特)大城市而言，需要基于既有的城市轨道交通网络，通过车站改造和网络链接，实现线路的跨线运行、直通运行和快慢线的运营组织，形成层次丰富、匹配需求的城市轨道交通服务模式。同时，需要加强多层次的公共交通枢纽建设，形成多种公共交通网络融合的服务体系，减少公共交通出行的换乘障碍。
04
协调小汽车使用成本和公共交通补贴政策的关系
居民依赖小汽车通勤出行是城市交通早晚高峰时段拥堵的直接根源。为了缓解高峰时段道路交通拥堵，管控、调节小汽车通勤出行至关重要。在市场经济国家的城市中，各单位一般不为员工提供免费的通勤停车位。社会上虽然有大规模的市场化收费路外停车位，但通勤者驾车到达目的地停车时仍需承担相当高的停车费用，而城市道路内停车位仅作为满足弹性出行、短期临时停车使用，超过规定的停车时间将被重罚重处。
虽然公共交通运营采用市场化方式，票价由市场决定，但政府针对使用公共交通通勤出行采取精准补贴政策。例如在日本，如果个人通勤出行使用公共交通，将不会产生任何交通费用。
上述两项措施是小汽车和公共交通竞争的推拉政策，可以充分调节通勤交通结构向可持续发展方向转变。
05
精细化道路交通时空资源利用，提高既有道路交通设施的利用效率
未来城市道路交通的可持续发展主要依赖既有城市道路系统利用效率的提升，在非机动交通友好和公共交通优先的大环境下，需要提高既有道路系统的总体承载能力。一是优化道路空间组织和路权管理，明确行人、非机动车和汽车的路权空间，加强各方式之间的交通隔离，减少相互干扰影响，提高机动车道的通行效率；二是加强道路交叉口精细化组织与管理，特别是交叉口内部的精细化管理，提高通行能力；三是加强交通参与者的路权教育，将居民出行的路权意识延伸到“最后一公里”的城市支路与街巷。
06
加强城市道路系统通行能力匹配
拥堵治理的精准施策应当着眼于系统的能力匹配。治理城市交通拥堵一定要有系统性思维，不能仅就一个节点提出缓堵方案，需要从区域的角度研究策略和措施。城市快速路拥堵点段主要集中在上下匝道和互通立交，地面道路拥堵的节点主要集中在道路交叉口。治理交通拥堵需要针对这些节点进行精细组织和时空路权分配，聚焦城市道路路段、交叉口、匝道和互通立交的通行能力匹配。
07
数智赋能实时匹配和动态调节交通的供需关系
数智交通的发展需要充分考虑服务于城市交通的总体发展目标、发展理念和发展策略。城市综合交通系统的高质量发展更加需要数智交通的支撑和引导。当前，城市公共交通发展面临巨大的瓶颈和困难，坚持城市政府提供公共交通服务的大方向不能动摇，维护和提升城市骨干公共交通服务是政府的重要职能，同时将需求响应公共交通服务作为城市公共交通的重要补充。
数智交通的核心功能是解决城市综合交通系统运行资源供给和出行需求之间的时空不匹配问题。通过人工智能和互联网等现代科技将出行需求、系统供给进行动态调节和实时匹配，实现综合交通体系运行供求关系的动态实时平衡。